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国际海底管理局第17届会议

2020年4月18日 - 水产养殖

国际海底管理局第17届会议于2011年7月11日至22日在管理局所在地牙买加金斯敦举行,法律和技术委员会提前于7月4日起开会。会议核准了瑙鲁海洋资源公司、汤加近海采矿有限公司提交的两份多金属结核勘探工作计划和中国大洋矿产资源研究开发协会、俄罗斯联邦政府提交的两份多金属硫化物勘探工作计划;继续审议《“区域”内富钴铁锰结壳探矿与勘探规章》并就大部分条款达成一致;审议了“克拉利昂-克利珀顿区”环境管理计划并做出决定;讨论了国际海洋法法庭海底争端分庭就国际海底开发“担保国”责任所作咨询意见;选举了新一届法技委、财务委员会委员。

国际海底管理局第21届会议于2015年7月13日至24日在金斯敦举行。会议批准了中国五矿集团公司多金属结核勘探矿区申请,通过了多金属结核勘探合同延期的标准及程序,讨论了开发规章的制订、克拉里恩-克利珀顿环境管理计划执行情况等议题,并决定启动对国际海底制度的定期审查。

66个管理局成员和美国、哥伦比亚两个观察员出席了本届大会。来自亚洲组的斐济常驻联合国代表彼得·汤姆森先生当选大会主席。

61个管理局成员、21个观察员国派团出席本届大会。来自西欧组的前联合国海洋法法庭副庭长、奥地利前驻美国大使图尔克当选为大会主席。智利、韩国、喀麦隆、俄罗斯分别经各自地区组提名当选为副主席。

秘书长在其年度报告中介绍了管理局自第16届会议结束以来的各项工作,并概述了在执行管理局2011-2013年度工作方案方面取得的进展。

秘书长年度报告主要介绍了管理局自第20届会议以来的各项工作及今后一年主要工作计划。

关于监督勘探合同执行情况,法技委不时发布指导建议,到目前为止,委员会已提出两套建议。一套指导承包者评估“区域”内多金属结核勘探活动可能对环境造成的影响,2001年出台并于2010年进行了修订,其中说明了在获得环境基线数据时需遵循的程序以及在可能会对环境造成严重影响的勘探区域开展任何活动期间和之后需进行的监测。另一套建议指导承包者按照《结核规章》附件4第10节的要求报告实际和直接勘探支出,于2009年出台,目的是指导承包者保存账簿、账目和财务记录,采用国际公认的会计原则,确定年度报告中列报财务资料的格式、实际和直接勘探支出的定义以及实际和直接勘探支出的核证方式。

1、“区域”内勘探合同的现状

关于承包者提交的环境数据,委员会总体评价是,目前承包者环境和勘探工作进展缓慢。尽管委员会和秘书长都多次提出请求,但承包者仍未提供原始数据。委员会请秘书处详细分析承包者迄今为止开展的环境工作,这一报告已经完成并提交给委员会。分析表明,承包者提供的环境数据在数量和质量方面都存在较大差异。

截至2015年7月1日,管理局共批准26个勘探工作计划,并已签订22个勘探合同。其中,14个合同涉及多金属结核勘探,5个涉及多金属硫化物勘探,3个涉及富钴结壳勘探。第20届会议以来,管理局与法国海洋开发研究所、基里巴斯马拉瓦研究与勘探有限公司、俄罗斯联邦自然资源和环境部、德国联邦地球科学及自然资源研究所5个承包者分别新签勘探合同。管理局近期还将与英国海底资源有限公司签订勘探合同,并计划于年内与印度政府签订勘探合同。

关于承包者列报的“实际和直接勘探支出”,委员会注意到,承包者只是部分遵循了2009年的指导建议。委员会还注意到,承包者对类似项目列报的财务支出差异很大。此外,所列报的一些支出不能归为“实际和直接勘探支出”。因此,委员会建议要求承包者在年度报告中附上依照2009年建议所列报的历年支出订正分类账。委员会还请秘书处准备了一份关于承包者支出的详细分析报告,报告已完成并提交给第17届会议,报告提出的一项主要建议是,考虑到目前的勘探合同已进入最后阶段,今后报告应包括对潜在投资者进行财政评估的内容。

管理局与首批承包者签订的7个多金属结核勘探合同将在2016年3月至2017年3月期间到期。根据理事会要求,法律和技术委员会通过并向理事会提交了关于勘探工作计划延期的程序和标准草案,以期理事会在本届会议上审议通过。秘书长呼吁理事会确保在首批勘探合同到期时,对承包者提出的延期申请有明确的指引。

关于逐步建立“区域”内活动的管理机制,报告称,秘书处将就制定一部采矿规章相关的一些问题,委托开展初步研究,并将举行研讨会审查和讨论此类研究提出的问题,拟在2011年最后一个季度和2012年第二季度开展这一工作。此外,秘书处也打算编写一份深海海底采矿管理机制的用户指南,将尽可能以非技术语言编写,便于普通用户使用,指南将根据《公约》、《协定》和《规章》,解释探矿、勘探和开采制度的基本特点,说明申请勘探工作计划的条件、程序和要求。

勘探合同要求承包者收集并提交环境基线数据,以评估其活动对海洋环境可能产生的影响。但由于对相关海洋动物分类缺乏标准,管理局难以对承包者提供的数据进行比对或合并。为此,秘书长与承包者于2012年1月在金斯敦商定,将就动物分类标准化问题举行三次研讨会。2013年6月,管理局在德国举行首次动物分类标准化研讨会,重点讨论了与多金属结核矿床相关的巨型动物。第二次研讨会于2014年11月在韩国举行,重点讨论大型动物。第三次研讨会将于2015年12月在比利时举行,重点讨论小型动物。

关于保护海洋环境,报告指出,目前对深海生态的理解水平还不足以对大规模商业采矿做出结论性风险评估。因此,管理局通过邀请该领域知名专家,支持举办技术研讨会和相关研究计划,加深对海洋环境的了解。此类研讨会和研究成果均提供给法技委,以协助其根据《公约》第165条款制定规则、规章和程序,保护海洋环境不受海底采矿的有害影响。委员会将讨论“克拉里昂-克利珀顿区”环境管理计划建议书,其中包括指定特别环境区。委员会还将审议2010年在法国迪纳尔召开的“深海化合生态系统的环境管理”国际研讨会的报告,该报告关注多金属硫化物勘探、开发活动的环境影响并提出设立海底保护区的建议。报告还指出,各国和主管国际机构保护公海生物多样性的努力应与管理局为“区域”进行的努力协调起来。虽然《公约》和1994年《协定》明确规定“区域”和公海受不同的法律制度管辖,但这两片区域实际上是相互联系的。因此,必须开展合作,以确保为公海采取的措施和为“区域”采取的措施彼此相辅相成。管理局和保护东北大西洋海洋环境公约委员会之间正在发展的合作关系就是典范。

勘探合同还要求承包者估算可开发区面积,包括多金属结核证实储量、概略储量和可能储量的详细品位和数量,以及勘探区采矿条件。然而,承包者对上述概念及有关估算标准存在疑问。为此,管理局与印度合作于
2014 年 10
月就多金属结核资源分类问题举行了一次研讨会。研讨会认为,即便在承包者确定的可开发区域,有关资源只能被划分为推断资源、标示资源和测定资源,在进行收集和采矿试验前,这些资源不能算作储量。一些承包者表示愿联合开展收集和采矿试验。有与会者建议管理局支持感兴趣的承包者合作开展收集和采矿试验及环境影响评估工作,以协助承包者降低费用和风险。秘书长表示,管理局拟就此与承包者进行磋商。

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2、关于逐步建立“区域”内活动的监管机制

秘书长重申管理局在根据《联合国海洋法公约》和1994年《执行协定》建立国际海底活动监管机制方面的重要作用,并表示,上述监管机制最终将被纳入一部“采矿守则”,其中将涵盖管理局为监管“区域”内海洋矿物的探查、勘探和开发而颁布的一整套规则、规章和程序。该守则目前包括分别涉及探查和勘探多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳资源的3套规章。开发规章目前正处于制订过程中。

秘书长敦促沿岸国根据《公约》向其交存关于大陆架外部界限的海图及地理坐标表,表示这将有助于明确国际海底区域范围。迄今为止,仅澳大利亚、爱尔兰、墨西哥、纽埃和菲律宾交存了上述海图及坐标表。

访问。2014年9月11日,中国大洋协会秘书长率团访问管理局总部。代表团成员包括中国全国人民代表大会和中国海洋事务研究所的人员等。此外,智利、沙特也分别派团访问管理局总部。

宣传讨论会。管理局于2015年3月17日至19日在南非举行第10次宣传讨论会,重点讨论非洲研究、勘探和开发国际海底资源所面临的机遇和挑战。

实习方案。管理局于2014年正式确立其实习方案,秘书长并正式颁布实习生甄选程序。秘书长认为,开展实习方案不仅能促进不同背景的学生和政府官员了解管理局工作,也能使管理局受益于他们的帮助。

5、各方对秘书长年度报告的评价

35个成员、11个观察员在大会审议秘书长年度报告时发言,为历年来最多的一次。

开发规章制订。阿根廷代表拉美集团、新西兰代表加澳新集团、英国、德国、缅甸等积极评价开发规章制订工作的进展,呼吁继续推进相关工作。日本表示,制订开发规章应平衡兼顾海底资源开发和海洋环境保护,有关讨论应建立在精确评估经济效益的基础上,并考虑到开发困难。

勘探合同延期。俄罗斯、孟加拉国等希本届会议以协商一致方式通过法技委关于勘探合同延期的程序和标准草案。新西兰代表加澳新集团强调,承包者切实履行提交数据和报告等合同义务应是合同延期的条件。巴西强调大会和理事会均有授权讨论合同延期程序和标准。

“区域”。特多、喀麦隆、肯尼亚、菲律宾等呼吁成员国提交关于大陆架外部界限的海图及地理坐标表,否则管理局将难以确定“区域”界限。缅甸要求管理局确保所有的勘探和开发矿区都明确无疑地位于国家管辖范围以外,包括在大陆架外部界限超过领海基线200海里的情况下。

海洋环境保护。多数发言提及海洋环境保护。南非代表非洲集团、喀麦隆、墨西哥等呼吁大会讨论管理局如何从联合国国家管辖以外海域的生物多样性保护与可持续利用工作组制定《公约》第3个执行协定的进程中受益问题,认为管理局授权可扩大到覆盖“区域”内生物资源。挪威呼吁就开发活动对海洋环境影响建立评估机制并纳入采矿守则。法国支持管理局在动物分类标准化方面的工作,并支持秘书长就管理局在海洋环境保护方面的工作编制说明。摩纳哥呼吁科学捐赠基金资助海洋环境科学研究。

能力建设及外宣。汤加代表太平洋小岛屿发展中国家、喀麦隆、孟加拉国等欢迎为发展中国家提供的能力建设和培训项目,呼吁继续发挥科学捐赠基金作用。法国、新加坡等积极评价秘书处为促进公众认知开展的工作。孟加拉国呼吁在亚太区举行宣传讨论会。印尼表示有意于明年承办亚太区宣传讨论会,将与秘书处协商并希各方支持。

财务。阿根廷代表拉美集团、特多、新加坡等呼吁拖欠摊款的成员缴纳摊款。阿根廷代表拉美集团并表示,财务委员会不涉密的工作文件应向管理局成员公开。肯尼亚呼吁就管理局和承包者的互动制订清晰指导,并呼吁尽早激活管理局企业部。巴西呼吁管理局成员在金斯敦派驻常驻代表并建立秘书长与常驻代表定期对话机制。塞内加尔表示即将批准管理局《特权和豁免议定书》。

中国出席管理局第21届会议代表团团长、中国常驻管理局代表董晓军大使代表中国发言。董大使积极评价管理局及秘书处工作并表示,通过勘探合同延期的程序和标准迫在眉睫,法技委达成的草案符合《公约》和《协定》,较好平衡了承包者与国际社会各方面利益,希在本届会上获得通过。制订开发规章应充分考虑到《公约》和《协定》规定,与勘探规章做好衔接;开发规章内容应平衡资源利用与环境保护、开发者利益与国际社会整体利益;制订进程应与产业和技术发展相适应,循序渐进,凝聚共识,审慎决策。深海环境保护是国际海底工作重要领域,希管理局在BBNJ进程中继续发挥重要甚至是核心作用;支持管理局在符合国际法、具备充分科学依据基础上加强环境保护工作。董大使还介绍了去年以来中国与管理局合作,包括向自愿信托基金捐款、为发展中国家提供培训项目等情况,并表示,“人类共同继承财产”原则符合国际社会整体利益,中国愿与各国一道,为实现国际海底的合作共赢、共同发展不懈努力。

根据《公约》第154条,大会每5年应对国际海底制度的实际实施情况进行一次全面和系统审查。参照审查结果,大会可按照《公约》及其附件采取措施,或建议其他机构采取措施,以改进制度实施情况。秘书长在其向管理局第20届会议提交的年度报告中请大会关注该问题。经过讨论,各方商定于第21届会议详细审议该问题。

澳门新葡亰网站注册,巴西、特多、喀麦隆、加纳等多数发展中国家和非政府组织等支持启动定期审查,强调审查是《公约》义务。德国、挪威、加拿大、澳大利亚等认为定期审查应综合考虑预算等因素,不宜操之过急。

拉美集团和非洲集团表示,管理局应为海底开发做好准备,尤其是加强秘书处能力,审查范围应明确包括管理局企业部,并加强发展中国家对管理局事务的参与。特多并认为,审查范围应包括管理局成员出席届会情况。深海保育联盟、绿色和平等非政府组织建议理事会新设环境委员会和科学委员会,并吸纳非政府组织参与。中国表示,审查范围不应超越《公约》规定且不应损害承包者权利。

阿根廷、巴西、斐济、汤加等要求通过独立专家开展审查工作。拉美集团强调独立专家人选应体现地区分配。喀麦隆建议考虑请联合国联合检查组参与有关工作。

大会最终审议并通过启动定期审查的决定:由大会主席团和理事会主席组成审查委员会,现任大会主席作为审查委员会成员直至审查结束。审查委员会在秘书长提供的考虑地区分配的小名单中指定独立专家,与指定的独立专家会面并确定报告范围。独立专家在审查委员会监督下对大会、理事会、秘书处及下设机构履行职责情况进行审查并提出改进建议。审查委员会将向2016年第22届会议提交包括秘书处和法技委意见的临时报告,并向2017年第23届会议提交包括具体改进建议的最终报告。

秘书长和财委主席分别就财务事项向大会作报告:截至2015年4月30日,管理局36.1%的成员已缴纳61.4%的2015年预算摊款。1998年至2014年,管理局成员拖欠摊款已达468908美元,48个成员拖欠了两年或两年以上摊款。截至4月30日,自愿信托基金余额为225187美元。上届会议以来,日本向自愿信托基金捐款,中国也于2015年7月认捐20000美元。截至5月31日,科学捐赠基金累计从资本金利息中拨付480081美元,使36个发展中国家的66名科学家或政府官员受益。2015年,科学捐赠基金资助来自尼日利亚和牙买加的2人接受了中国第二海洋研究所西南印度洋脊热液喷口项目的海上培训。上届会议以来,墨西哥、汤加分别向科学捐赠基金捐款。

根据财委报告以及理事会关于财务事项的建议,大会通过了关于财务和预算事项的决定:大力鼓励仍在考虑对合同管理和监督年度费用立场的承包商接受合同标准条款的相关订正,以确保所有承包商公平分担责任;敦促管理局成员按时全额缴付预算摊款;再次呼吁管理局成员尽快向管理局缴付往年未缴纳的预算摊款,并请秘书长酌情继续努力收缴这些款额;大力鼓励成员国向管理局捐赠基金和自愿信托基金提供自愿捐助;决定将毕马威国际会计公司作为独立审计员的任期延长两年。

2014年第20届会议以来,巴勒斯坦成为管理局成员,管理局成员达到167个。也门批准1994年《协定》,成为该协定147个缔约国。截至2015年3月31日,共36个成员成为管理局《特权与豁免议定书》缔约方。秘书长强烈鼓励成员考虑尽早成为该议定书缔约方。各方普遍对巴勒斯坦成为管理局成员表示欢迎。

大会决定授予世界海洋理事会、马尾藻海委员会、鱼礁项目、太平洋共同体和国际海洋水下弹药问题对话会议5个组织大会观察员地位。阿根廷等发言表示,尽管不反对大会授予马尾藻海委员会观察员地位,但认为该组织不具备代表国际社会的普遍性。

2、财务委员会补缺选举

大会补选拉奥为财委委员,填补前任印度籍委员和缅甸籍委员辞职所产生的空缺。两名补选委员任期至2016年12月31日结束。

大会决定,管理局第22届会议将于2016年7月11日至22日在金斯敦举行。

斐济常驻联合国代表兼驻古巴大使汤姆逊当选本届理事会主席。他在当选时发言,呼吁各方关注联合国2015年后发展议程,特别是其中“保护海洋,并以可持续方式利用海洋资源,促进可持续发展”等内容。理事会对“区域”的管理意味着维护海洋健康的崇高责任。巴西、德国、尼日利亚、波兰分别经各自地区组提名当选为副主席。

2014年8月,中国五矿集团公司在中国政府担保下向管理局提交多金属结核勘探工作计划申请,申请面积72745平方公里,包括8个位于克拉里恩-克利珀顿区保留区内的区块。2015年2月,法技委审议上述申请并作出结论,建议理事会批准该勘探工作计划。

7月20日,理事会审议了中国五矿集团公司提交的勘探工作计划申请。喀麦隆、斐济、巴西、法国、智利发言支持理事会批准该勘探工作计划。喀麦隆、法国、斐济欢迎该公司愿与有关各方开展国际海底合作。法国赞赏该公司关注海底电缆安全及其可持续开发思路。智利表示,考虑到该公司的专业和实力,应建立机制确保海洋环境保护。巴西希该公司做好发展中国家人员的培训。

理事会最终以协商一致方式批准了中国五矿集团公司的勘探工作计划申请。中国随即作简短发言,承诺严格依法履行担保国义务,为探索和可持续利用国际海底资源,保护海洋环境,服务全人类利益做出贡献。根据理事会决定,秘书长将依照勘探规章,以管理局与中国五矿集团公司之间缔结合同的形式,印发上述勘探工作计划。

2015年2月,法技委以9票赞成、3票反对、2票弃权,表决通过了“勘探合同延期的程序和标准”草案。根据该草案,承包者须不晚于勘探合同期限届满前6个月提出延期申请,每次延期不得超过5年。法技委将审议有关延期申请,如认为承包者已努力遵守合同要求,却因其无法控制的原因未能完成开发筹备工作,或因当时经济环境不宜进入开发阶段,则应建议理事会批准延期申请。理事会批准后,秘书长将与承包者签订延期合同。草案并纳入“过渡条款”,如承包者按要求提交延期申请,而勘探合同在法技委审议后、理事会审议前到期,则合同将临时延期。此外,草案还包括了两个附件,一是合同延期申请应包括的资料,二是延期合同模板。法技委主席在向理事会作报告时表示,考虑到首批承包者可能在2015年9月前提出延期申请,理事会亟需就受理延期申请确定恰当的、统一的且非歧视性的程序和标准。

本届会议上,勘探合同延期的程序和标准问题是理事会审议的重点,也是各方关注的焦点。此外,勘探合同延期申请费问题也受到一定关注。

阿根廷、巴西、智利、墨西哥、特多、牙买加、南非、尼日利亚、汤加、荷兰等表示,根据《公约》第165条及《协定》附件第1节,法技委负有审查承包者是否遵守合同义务的职权,合同延期的程序和标准草案应明确提及这一点。担保国在合同申请延期时须提交对其担保书的确认书,确保承包者在进入开发阶段前切实履行其义务。延期申请应突出对原合同条款的修改或新增内容。阿根廷、巴西代表拉美集团根据上述意见起草了一份对法技委草案的修正案。阿根廷、特多并强调,法技委是理事会下属机构,理事会有权修改法技委提交其审议的任何文件。

中国、日本、韩国、印度、俄罗斯、波兰、捷克、法国、德国、意大利、西班牙、挪威、斐济等认为,法技委提交的草案符合《公约》和《协定》,支持理事会不加修改地通过理事会提交的草案。

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